第8期

第8期（总第191期）

服务大局求实创新

为建设豫北区域性中心强市提供有力的

法制保障

市政府法制办主任李长治

（2007年8月3日）

同志们：

我们这次全市政府法制工作会议，是经市政府同意召开的。会议的主要任务是：传达贯彻全省政府法制工作会议精神，总结回顾2006年全市政府法制工作情况，安排部署下一步工作。市领导对这次会议非常重视，市委常委、常务副市长张笑东,市政协副主席刘晓廷，市人大法工委主任李秋生，市政府副秘书长、市政府办公室主任祁荣，市中级人民法院副院长贺晓清，市人民检察院副检察长赵新，市人事局副局长、市编办副主任王鸣鸿等领导亲临大会，张市长最后还要做重要讲话。在此我代表政府法制机构对长期以来关心、支持法制工作的领导和同志们表示最诚挚的谢意。下面我就政府法制工作讲几点意见。

一、2006年政府法制工作回顾

2006年，全市政府法制机构按照国务院、省、市政府的安排部署，在各级政府的正确领导和大力支持下，发扬团结拼搏、求实创新、甘于清贫、乐于奉献的精神，克服人员少、任务重等不利因素，认真履行职责，较好地完成了年度工作任务。

（一）继续有效地推进了《纲要》的贯彻落实工作。

《全面推进依法行政实施纲要》是建设法治政府的纲领性文件，法制部门作为贯彻《纲要》的综合协调、督促指导、政策研究、情况交流机构，为《纲要》的落实倾注了大量的精力，做了不懈的努力。一是市法制办根据《纲要》要求，结合我市实际，起草了我市贯彻《纲要》五年规划，制定了年度计划，并使年度计划落到实处。二是采取多种形式加强对各县（市、区）、市直各部门的督促指导，确保了全市《纲要》贯彻落实工作的整体推进。三是继续深入开展了学习培训和宣传工作。2006年对全市6795名行政机关工作人员进行了培训。通过宣传培训，使大家进一步加深了对《纲要》精神的掌握与理解，增强了依法行政的自觉性。

为确保贯彻实施行政许可法法定化、规范化、公开化，根据《安阳市实施行政许可若干规定》，市法制办对各部门制订的行政许可实施办法进行认真核对、修改，最终确定了302项。报经市政府同意，通过互联网向社会予以公布，增强了行政许可的透明度，便于社会各界监督，推进了依法行政进程。

（二）树牢服务意识、改进服务方式，服务能力和水平有了明显提高。

法制机构是行政首长和政府处理涉及法律事务的参谋、助手和法律顾问。如何较好地发挥职能作用，为政府提供坚实的法制保障，是每一个法制机构、法制人都要长期思考的问题。2006年，市法制办紧紧围绕市委、市政府工作中心，进一步树牢服务意识，创新服务理念，使服务的能力和水平有了一定提高。

1、在法制办内部为每位市长明确了一名法律秘书。政府工作量大面宽，几乎涉及我国法律体系中所有的法律法规规章，一个人很难全面掌握。为了给政府领导提供高效快捷、精细准确的法律服务，我们在法制办内部明确了八名法律功底相对扎实，业务能力相对较强的同志，分别担任每位市长的法律秘书。要求每位法律秘书必须清楚服务市长的分工，搜集齐全市长分工所涉及的相关法律、法规、政策，并重点掌握。同时办理服务市长批办交办的涉法事务。通过明确服务重点，既提高了服务质量，又利于一专多能干部的培养。同时规范了办内部管理工作（因为法制办没有具体部门负责办理领导交办事项，遇到这种情况都是临时安排）。去年共办理领导交办事项105件，多为情况复杂，涉及面广，社会矛盾突出的涉法事务，写出了5.5万多字的调查报告和处理意见。为市政府对这一系列重大问题的解决提供了有力的法律服务。

2、变被动服务为主动服务。通过提前介入重大决策调研、重大经济合作协议谈判，通过对影响我市经济发展、社会稳定等突出问题的思考、调研、建议，通过在办理行政复议、行政执法监督案件过程中发现的共性问题提出复议建议等形式，为政府决策提供了前瞻性的法律服务。2006年法制办提前介入了《安阳市被征地农民社会保障试行办法》、《关于进一步加强安全生产工作的通知》等，参与了市政府同北京首创、北京桑德集团污水处理协议、市政府与深圳天信达土地一级市场开发的协议、市东方燃气增资扩股、安阳鑫龙煤业集团增资扩股的框架协议等协议。对运用法律手段解决信访问题进行了调研，对相关部门提出了复议建议。

（三）认真做好规范性文件起草、审核工作，确保规范性文件合法适当。

2006年，市法制办共起草、审核规范性文件94件，办理国家、省法律、法规、规章征求意见25件，清理、废止土地及劳动方面的规范性文件4件。在起草、审核过程中查阅相关法律、法规390部，广泛征求各界意见，发放1300余份征求意见函，撰写了5万多字的审核意见或审核报告。在起草审核过程中切实做到了征求专门机构、专家意见；广泛听取下级政府、政府各部门的意见；将审核的规范性文件通过网络、报纸等媒体向社会各界公布，听取相对人意见，保证规范性文件制发的民主性；加大调研力度。使出台的相关政策与客观实际相符合，充分体现民情、集中民智、反映民意。

创造性地开展规范性文件评估工作。根据我市实际制定了评估方案。在全省18个省辖市中，我市率先对市政府规范性文件进行评估。在评估过程中，我们采取发放调查问卷、走访相对人、召开座谈会等多种形式，多层次地对已出台的规范性文件的合法性、合理性、出台的必要性进行全方位的评估，并形成评估报告，作为规范性文件保留、修改或废止的依据。

（四）以推行行政执法责任制为重点，加大了行政执法监督力度。

1、较好的完成了推行行政执法责任制的各项工作。推行行政执法责任制是2006年全国贯彻《纲要》的重点工作，我市两级政府高度重视，并将行政执法责任制纳入政府目标管理，全力推进。一是全市普遍成立了领导机构，为推行行政执法责任制提供了有力的组织保证。二是全部按期完成了梳理执法依据，明确执法职权、确定执法责任工作。两级政府及45个政府行政执法部门涉及3456项执法职能，梳理了600余万字两级政府的权力清单均已上网公布。三是很多行政执法部门已建立了行政执法过错责任追究制度。我市此项工作的几个做法得到了省法制办的肯定和推广。

2、认真做好规范性文件的备案工作，加大对抽象行政行为的监督。2006年市政府向省政府报送备案文件97件。接收各县（市、区）政府、市政府各部门报送市政府备案的文件115件，其中县（市、区）政府91件，市政府部门24件。经审查属于规范性文件，并做出书面审查意见的110件，其中要求发布单位限期修改的12件，责令自行废止的1件。

3、严格行政执法证件的资格审查和发放工作。对全市范围内512个行政执法单位申请的4914个行政执法证和74个行政执法监督证进行了认真审核。对全市6562名执法人员和743个执法监督人员经培训合格后，换发了新的行政执法证和行政执法监督证，建立了个人资料数据库，强化了对全市行政执法人员和执法监督人员的管理。

（五）创新行政复议工作机制，较好地发挥了行政复议层级监督和化解行政争议职能。

2006年，我市各级各部门法制机构受理行政复议案件354件。其中，市政府法制办共收到行政复议申请163件，包括受理95件，不予受理或作其他处理36件，作其他处理的32件；审结90件，其中维持40件，维持率44.4%；撤销16件，撤销率17%；终止行政复议审查34件，占37.8%。发行政复议建议书3份，召开听证会24次，接待群众来信来访1765人次，参与行政应诉案件22件。参与以市政府为被告的民事案件2起，为市政府挽回经济损失240万元。

在行政复议工作中，我们大胆探索、勇于创新。一是以市政府第18号令颁发了《安阳市行政复议工作规定》，较全面地规范了行政复议工作程序。这是我省第一部系统地规范完善行政复议工作的规范性文件。二是成立了行政复议案件审理委员会。每一起案件都要经过审理委员会集体研究确定，确保了案件质量。2006年经我办处理的行政复议案件正确率100%。三是改革审理方式。变过去单一的书面审理方式为以听证为主的公开审理方式。通过听证使当事人赢得清楚，输的明白，达到了定纷止争效果。2006年以公开听证方式审理的案件占审结案件的63%。四是引入调解机制，化解行政争议。行政复议是政府内部层级监督，既要依法纠正不当的具体行政行为，又要注重化解行政争议，促进社会稳定。因此我们大胆引入调解机制。2006年通过调解后终止的案件占审结案件的31.6%。通过调解既达到了维护行政相对人合法权益，维护政府行政权威，又达到了定纷止争、化解矛盾、密切干群关系、维护社会稳定的目的。五是对行政复议中发现的执法过程中存在的共性问题进行总结分析，提出复议建议，促进了依法行政。

（六）仲裁工作得到健康有序发展。

2006年，通过加强制度建设，强化内部管理，仲裁网络进一步拓展，仲裁知晓率、合同约定率大幅提高。全年受理案件31件，涉案标的5978.49万元。均得到及时、公正处理。

（七）法制宣传力度进一步加大，法制机构的影响有所提升。

2006年度，市政府法制办宣传调研工作成效显著。年初，起草印发了《市政府法制办信息宣传调研工作方案》。全年编发《政府法制工作》11期、《政府法制信息》15期。被国家、省、市级采用35篇。其中《安阳市政府法制办审理行政复议案件的两个新做法》被中国政府法制信息网采用，《市政府法制办为市政府领导安排法律秘书》等10篇信息被省《政府法制工作》采用，《市政府审议并通过“权力清单”》等24篇信息被安阳日报、安阳电视台等市级媒体采用。

同时，积极发挥了安阳市行政法学会的作用，从理论层面研究解决行政执法中存在的模糊问题。2006年与市中级人民法院、市人口与计划生育委员会联合举办了“安阳市计划生育行政执法研讨会”。省法制办、省计生委、市政府王晓然市长等领导都亲自参加了研讨会，并形成了研讨会议纪要，取得了良好效果。

2006年，我市的政府法制工作取得了一定成绩，这些成绩的取得与全市法制机构的努力工作是分不开的，但更重要的应归功于各级政府的正确领导和各界的大力支持，否则法制工作将举步维艰、事业难成。在肯定成绩的同时，我们也应清醒地看到工作中存在的法制机构人员少、整体素质低、服务能力和水平不高，工作进展不平衡，个别地方和部门领导对依法行政重视不够，人员编制不到位等诸多问题。这些问题都严重影响着法制机构职能的发挥，在今后工作中将努力加以克服。

二、下一步我市政府法制工作的主要任务

下一步全市政府法制工作的指导思想是，以“三个代表”重要思想、十六大和十六届六中全会精神为指导，认真贯彻全省法制工作会议和市委第九次党代会精神，以科学发展观为统领，紧紧围绕市委、市政府的中心工作，紧紧抓住《纲要》的贯彻落实，强化服务意识，创新工作思路，创新工作机制，团结求实，开拓创新，奋力拼搏，勇创一流的精神状态，使我市法制工作再上新台阶，为建设豫北区域性中心强市，构建和谐安阳提供强有力的法制保障。

下一步我市政府法制机构要着重抓好以下几个方面的主要工作：

（一）深入贯彻落实《纲要》，全面推进依法行政。

《纲要》是指导当前和今后一个时期依法行政、建设法治政府的纲领性文件。抓住了贯彻落实《纲要》这条主线，政府法制工作就可以纲举目张。今年，我们要坚持边实践、边完善，进一步贯彻落实《纲要》的各项要求。一是以组织“纪念《全面推进依法行政实施纲要》颁布3周年宣传周”活动为契机，积极开展《纲要》的学习、宣传和培训工作。二是坚持督促检查，做到既有工作部署、又有督促检查，特别是要按照国务院提出的“对贯彻执行不力的要严肃纪律、追究责任”的要求，对贯彻执行《纲要》不力的责任主体提出严肃纪律、追究责任的建议。三是坚持调查研究，及时掌握我市贯彻落实《纲要》的进展情况，总结推广典型经验，分析研究存在的问题，提出工作建议。四是按照《安阳市2007年度依法行政工作目标》，加强督促检查，组织开展依法行政目标考核。五是组织开展依法行政示范单位活动，以点带面，推进县（市、区）政府的依法行政工作。

（二）以提高质量为重点，做好规范性文件制发工作。

加强制定规范性文件的制度建设，仍然是当前推进依法行政、建设法治政府的重要基础，提高制度建设质量仍然是当前需要解决的重要问题。一是根据市政府要求，修改完善《安阳市规范性文件制发程序》，进一步完善公众参与、专家咨询论证、立法成本效益评估等制度，推进科学立法和民主立法。二是在2006年开展的规范性文件执法情况评估的基础上，进一步扩大评估范围。三是各级、各部门的法制机构要在规范性文件的合法性审查上充分发挥作用，对违法或者不当的规范性文件做到及时发现、及时提出修改建议，严防这类文件的出台和实施。四是要加强立法调研工作，努力提高规范性文件调研工作的质量。

（三）认真落实省政府《行政执法责任追究试行办法》，找准突破口，加强行政执法监督工作。

2006年是推进行政执法责任制的开局之年，进展顺利，效果良好。2007年是推行行政执法责任制的关键之年，面临的任务繁重而艰巨，如果不乘势而上，就可能停顿或后退。今年一是要选准突破口，积极稳妥地实施行政执法责任追究。省政府已颁发《行政执法责任追究试行办法》，这是政府法制机构实施执法监督的尚方宝剑和法律依据。我市两级政府法制机构都要认真履行职责，结合实际，找准切入点和突破口，切实加强对执法过错的责任追究力度。希望各部门要组织执法人员认真学习好追究办法，教育自觉依法公正地行使权力。二是要加强行政执法部门内部的责任追究工作。在行政执法部门内部落实责任制，是推行行政执法责任制的重要环节，是保证行政执法责任制整体推进的重要方面。根据上级要求，今年我市两级行政执法部门均要健全行政执法过错责任追究制度。对开展不力的部门，两级政府法制机构应采取必要的措施进行督促，直至向本级政府提出追究建议。三是加强规范性文件备案审查工作，强化对抽象行政行为的监督。在这方面，各县（市、区）、市直各部门都存在不少问题。在此重申，必须按照省、市关于备案审查制度要求，做到“有件必备”，法制机构要做到“有件必审，有错必纠”。四是规范、严格执法证、监督证的资格审查和发放工作。市法制办要建立执法人员、监督人员资料数据库，规范管理和监督。

（四）更好地发挥行政复议职能，有效地预防和化解行政争议，促进社会和谐。

对发挥复议职能，预防和化解行政争议，中央领导十分重视，胡锦涛总书记、温家宝总理均作出重要批示。去年下半年中办国办联合下发27号文，省委、省政府下发了2号文件，市委、市政府下发了12号文件，对加强政府法制工作，特别是复议工作又提出了具体要求。《行政复议法实施条例》也于8月1日正式实施，今年下半年国务院安排全国几个大新闻媒体要到各地就复议工作建设情况进行采访报道。希望各县（市、区）、市直各部门领导切实重视，按照市委、市政府文件要求认真加以落实，在机构、人员、经费等方面给予大力支持。市法制办将按照市政府的要求对此项工作进行督促检查。就今年的行政复议工作：一、各级各部门法制机构要按照中央、省、市一系列文件要求，认真履行职责，切实发挥好化解行政争议的职能作用。凡经市政府法制办复议的案件，案结事了率要达到95％以上，不能出现一起因工作不到位而发生的上访事件。二、树立复议为民意识，创新复议工作机制，探讨制定复议案件简易办理程序。充分运用好听证、调解手段，达到既维护行政相对人合法权益，维护行政执法权威，又方便群众，定纷止争的效果。三、实行复议案件行政首长通报制度。即将复议案件处理结果送被申请单位的同时，报同级行政首长。四、和中级法院，共同探讨制定行政首长出庭应诉制度。五、进一步发挥复议指导作用。对复议工作中发现的存在较多的共性问题进行总结分析，拿出复议建议。

（五）进一步加强对仲裁工作的指导，推动仲裁事业的更大发展。

今年仲裁工作要完善制度，规范管理，提高办案效率和质量；要加大宣传力度，扩大仲裁网络，提高仲裁知名度和约定率；要改善办公条件，为仲裁工作开展创造良好条件与环境。力争二年内跃居全省前列。

此外，还要搞好法制宣传和调研工作，树立政府法制工作的良好形象。要充分利用好省法制办与省电视台联办的“执法面对面”栏目，宣传我市在依法行政、建设法治政府方面好的经验与做法。要进一步做好行政执法人员培训工作。今年要按照市政府要求，以《物权法》培训为重点，通过培训不断提高依法行政能力和水平；要强化服务意识，充分发挥法制机构的参谋、助手和法律顾问作用。主动服务，超前服务，认真依法办理本级政府领导交办批办的事项。

三、加强我市法制队伍自身建设的几点意见

随着依法行政的全面推进和建设法治政府目标的确定，培养造就一支与新形势、新任务相适应的专门的政府法制队伍，愈加显得必要和紧迫。近几年，我市的法制机构在加强政府法制建设、推进依法行政中发挥了积极的作用，做出了很大成绩。但是，与建设法治政府的要求相比，我们的法制机构建设还有很大差距，存在着机构弱、人员少、经费缺、装备差等问题，法制机构队伍整体水平也有待进一步提高。

下一步，各级各部门法制机构要以中办发［2006］27号、豫办［2007］2号、安办[2007]12号文件为契机，从完善机构、充实力量与提高素质、增强能力这两个方面加强法制队伍建设。

一是目前我市法制机构和队伍建设与法制工作所面临的任务不相适应，已成为制约我市依法行政工作的一个突出问题。各级各部门法制机构要以贯彻、宣传中办发［2006］27号、豫办［2007］2号、安办[2007]12号文件为抓手，采取措施，进一步争取领导对法制机构建设的重视和支持，切实解决法制机构在机构设置、编制人数、经费保障、人员结构等方面存在的问题，使全市各级各部门法制机构的设置和人员配备与当前日益繁重的法制工作任务和全面推进依法行政的要求相适应。

二是要以法制机构领导班子、领导干部为重点，不断加强法制队伍的政治思想建设。要用邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观，强化理论武装，改造主观世界，增强政治意识、大局意识和责任意识。

三是要不断地提高队伍的业务素质和业务能力。全面推进依法行政、建设法治政府，涉及面广、难度大、要求高，与此相适应提高队伍的业务素质和业务能力就应该是多方位的。当前比较紧迫的是，要提高运用科学发展观指导、推进政府法制工作的素质和能力；围绕推动《纲要》落实工作，提高履行综合协调、督促指导、政策研究、情况交流职责的素质和能力；围绕办理行政复议案件工作，提高化解行政争议、维护社会稳定的素质和能力。

四是要加强法制队伍的党风廉政建设，特别是要加强队伍的作风建设。认真落实党风廉政建设责任制，加强教育、自律工作，增强反腐倡廉的自觉性和拒腐防变的警惕性，按照市委决定开展的“讲正气，树新风”主题教育活动的安排部署，认真解决队伍在作风建设上的问题，切实推进队伍的作风转变。

同志们，推进依法行政工作任重道远，让我们在市委、市政府的正确领导下，以坚定的信心，锐意进取、真抓实干的精神状态，卓有成效的工作业绩，更好地发挥参谋、助手和法律顾问的作用，为建设豫北区域性中心强市、构建和谐安阳提供良好的法律服务和有力的法制保障。